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城市立体更新的合肥实践

合肥在线  2016-06-24 09:01   稿源: 中国经济新闻网

  大湖名城 创新高地(资料图)

  地方改革案例调查(20)

  本报记者王永群李多庆

  刘振伟回忆第一次走进合肥市朱岗社区老旧厂房时的情形,“天好像一下子黑了一样”。由于年久失修,楼间距狭窄,抬头只看见杂乱无章的窗户和密密麻麻的管线,地上脏水四溅,各种奇怪的水点滴下来,或者不小心飘进嘴里。“这样的项目也要拿。”刘振伟当时心里无比坚定。

  2000年,刘振伟开始进入老旧街区改造运营,十年浸染,他已经成为这一行业的“老江湖”。2010年,他在北京、上海、南京等大城市考察寻找目标,合肥那片集体厂房虽然是他看到最烂的一处,但2008年合肥出台了“退二进三”政策,他判断,当时眼前18栋厂房虽然总体面积不大,但如果进行改造,发展成为特色街区,肯定火。

  十多年前的话一语中的。如今那片厂区已经被改造成后街,成为合肥知名的特色街区之一。同众多特色街区的运营者们一样,刘振伟倾向于把城市中的某一片区域,厂房、民居或街道整片租下来,按照城市中大多数人的口味重新设计装修,再租出去。在他看来,相较于新建,老城改造蕴含着无限商机。

  在城市发展与旧城改造上,合肥具有典型代表性。合肥虽然是一座拥有2000多年历史的古城,但旧城区占地面积约为5.3平方千米,这种“巴掌大”的格局持续到“十一五”之前。当时,城市总体格局是利用上世纪城市改造时保留下来的开放式环城公园城市空间格局,在环城马路内建设绿道,共同构成全城的城建基调。随着人口积聚,自“十一五”开始,合肥开始了大发展与大建设并重的城市化进程。在保持大的城建基调不变的前提下,存量改造部分合肥将范围锁定在街区,以单条街道、社区甚至更小单元格——工矿厂房为单位,结合每个单元格功用和历史演化进程,实行风格迥异的改造,由此推出一批特色街区,比如,罍街、中隐于市、后街等。

  存量部分用特色元素进行改造,增量部分则按现代城市规划进行,这让合肥近年来成为全国省会城市中的一匹“黑马”。诚然,合肥进行的城市改造目前也面临着空间狭小、城市产权多元化、投入资金大、回报周期长等诸多难题。合肥城市改造更新的探索,对于其他城市有哪些借鉴意义?中国经济时报记者近日在合肥进行了实地调查采访。

  繁华新城加剧了老城没落,倒逼老城向个性化、品质化更新

  “现在各地都在建新城,这是中国城市化发展的需要,无可争议,但新城建起来了,老城怎么办?单从城市发展角度看,改造比新建成本更高,困难更大,但老城又不能丢弃。老城改造如果没有特色,改造最多只能延缓其衰落进程,最终还会没落。”李锐锋是合肥滨投商业运营管理有限责任公司总经理,接受本报记者专访时,专攻老城改造和运营的他格外激动,因为,“很少有人这么深度关注城市更新。”

  一个事实是,城市改造与城市扩张相伴相生。在狂飙突进的中国城市化洪流中,合肥与其他城市看起来似乎没有什么两样——人口积聚推着这个城市向外扩张,这个被动过程常常是粗放式的。

  尽管建城史可以追溯到2000多年前的两汉时代,但作为一座现代城市,合肥的“资历”是浅薄的:新中国成立之初,1952年,它才取代安庆成为安徽省的省会。在全中国27个省会城市中,合肥是个不折不扣的小字辈。因为规模小,在过去很长一段时期,合肥藏在那些声名显赫的大都市背后,扮演着默默无闻的陪衬角色——譬如,比邻的南京一度曾规划将合肥划入其都市圈范围内,而在安徽本省范围内,仅仅在10年前,合肥还缺少令“小兄弟们”敬畏的足够实力,“合芜双中心”建设一直被认为是合肥实力弱的一个写照。“经济基础决定上层建筑。”实际上,自秦朝置县以来,在2000多年的历史长河中,合肥长期是一个县城的城市建设格局。新中国成立后,合肥的城市面貌发生了巨大的变化,由解放初期面积不过5平方公里、人口不足5万人的江淮小邑,到“十五”期末,逐步发展成为建成区面积230平方公里、市区常住人口243万的区域性中心城市。但这种发展主要限制在老城区以内,当时,合肥连一条八车道的城市道路都没有,老城区建筑的平均层高只有4.2层,当时所辖肥东县城最高建筑只有12层,其余两县(肥西、长丰)也基本如此。老城区内每平方公里3万人的人口密度甚至超过了日本东京。

  人口快速增加,但人居环境、道路交通等市政公共设施难以满足市民需求,城市发展空间严重受限,城市特色不够明显,对外知名度和对内辐射力不高,合肥城市突围势在必行。拐点在2006年,以大建设、大发展、大环境为代表的“三大战略”在当年启动,一直以来合肥以低水平向四周缓慢延伸拓展的进程被打破,以滨湖新区为代表的新城区建设“一天一个样”,这一变化持续到十年后的2016年,滨湖新区拿到“准生证”,迈进了国家级新区序列,新区的面积达491平方公里。

  2016年4月,安徽省委、省政府、省人大、省政协四大班子办公场所迁址滨湖新区,新老城区角色地位变化,从房价可见一斑。2016年5月,合肥滨湖新区新房一房难求,二手房均价破2万每平方米,而曾经最繁华的市中心,二手房交易冷清,均价在1.5万元每平方米徘徊不前。

  此时,对老城区的局部或整体、有步骤地进行改造和更新,在保存城市传统建筑文化肌理的同时,顺应时代发展与进步,赋予老城某些新的功能,以改善人们居于其中的生活、服务和休闲等条件,一句话,盘活老城格外重要。

  “国务院刚刚批复的新一轮合肥城市总体规划明确,合肥是安徽省省会,长三角城市群副中心城市,国家重要的科研教育基地、现代制造业基地和综合交通枢纽。新定位对城市规划工作提出了新的更高要求。在城市更新和发展过程中,尊重和顺应城市发展规律,进一步完善提升规划设计和建设管理的理念,不断提高城市建设发展品质;突出以人民为中心,将以人为本始终作为工作的出发点和落脚点,让人民群众享受城市建设成果,生活得更美好;体现江淮之间城市文化的‘合肥特色’,结合合肥市的区位特点、资源禀赋、人文历史,在特色规划中不断焕发城市发展的活力与生命力。”合肥市人大常委会主任熊建辉说,老城更新的目标是精品城市。

  怎样实现精品化改造?

  “城市更新过程注定是一个漫长的过程,在这个不间断的过程中,如何更新?怎么更新?取决于城市发展方向和速度,同时也取决于推动城市发展的各种力量的交锋与妥协,在各种利益碰撞下,城市发展趋于理性。现在大家都在说乡愁,城市乡愁是什么,就是这个城市的文化传承,是一个城市的根。”李锐锋说,在城市化进程如火如荼进行的今天,城市要结合中外城市更新理论及其实践经验,在不断地摸索中寻找适合每个城市改造的最佳方案,使城市更新与城市文化在发展中找到平衡点。

  “越发展越麻烦”,更新比新建难

  城市是一定时期、一个地区社会经济发展水平和文明程度的集中体现。随着经济的发展、文明的进步,城市不可避免地会出现逐步老化的状况。城市更新是一个世界性难题。因为,旧城改造绝不是简单的拆旧建新。早在1958年8月,在荷兰海牙召开的第一届关于旧城改造问题的国际研讨会上,对旧城改造的概念作了比较完整的概括,即旧城改造是根据城市发展的需要,在城市老化地区实施的有计划的城市改造建设,包括再开发、修复、保护。

  “特别是近两年,兄弟城市来我们街道取经的特别多,现在我们已经有了自己的模式和改造节奏。”合肥市包河区望湖街道党工委副书记朱国栋感受颇深,他说,更新的方式是给成熟的商业街加上特色,使之以文化、业态、风貌特色为重点,创造宜人的消费环境是必不可缺的重要方面,如人性化的街道设计、个性化的广场空间和绿化景观、街头小品、座椅、广告设施、电话亭、演出舞台、停车场、公共厕所、垃圾桶等配套设施,所有细节都是经过精心设计的,在整体风格的一致中强调“个性”,从而形成商业街的独特风格。

  为鼓励特色商业街区建设,合肥市政府出台的《合肥市促进服务业发展若干政策》表明,2013年—2016年,该市对新获得国家级、省级、市级特色商业街区称号的,市财政分别给予50万元、20万元、10万元一次性奖励;对特色商业街规划设计、升级改造、功能完善、业态调整、配套服务、环境整治等实际投资额,市财政给予20%的补助;对新建或改造完成投入运营的市级以上特色商业街区在宣传上给予支持。

  在政策激励下,合肥四个区、三个开发区按照“一区一特色”、“一街一特色”的原则,结合旧城改造和城市建设,充分利用各地特色和现有的基础条件,纷纷上马特色街区。目前,合肥各类特色街区达300多条,获得市级以上称号的各类特色商业街24条。其中获得国家级称号1条,省级称号9条,市级称号14条。

  比如罍街,李锐锋说,该街区从规划到运营,每一个节点他都亲自参与,之所以能够成功,一方面该街区是合肥市、包河区两级政府着力打造的安徽省最大、最具有特色的惠民特色街区,项目建设时,他们就聘请了专业机构对项目进行整体策划,塑造罍街的“罍文化”,形成“北京有簋街,合肥有罍街”的局面。另一方面,该街区在改造初期,他们以招拍挂的形式拿下了全部区域86亩土地所有权,这是街区能够得到统一规划的前提保证。

  “现在各个城市都在上马特色街区和特色小镇,特色不特色,关键要看制度设计。现在商业街改造多采用租赁形式,租期按规定最长8年,对民营资本来说,改造前期投入大,有的项目8年之内难以收回投资,续租虽然有优先权,但纳入招拍挂程序,没有保证,在一定程度上,民营资本不敢进入。对政府来说,如果没有大量民资进入,单靠国资,相当于杯水车薪,而不改造会越发展越麻烦,后期改造成本更高。”刘振伟解释说,越发展越麻烦有四个方面。

  一是产权多元化,整体规划难。目前老市区长江路沿线,房屋产权多元,多数产权属于私有,这些曾经发展较好的街区,因为时间推移,空间局限,加上产权多元,如果进行改造,处置较困难,并且难以进行统一规划,整体租赁又难以协调商铺的权属。

  二是业态变化更难。在商业发展较好地段,一些市面客流较大的商铺,个人权属商铺业主不愿转租自有的商铺。如果在一排商铺中,有几家不愿搬迁或要求较高的租金或转让费、装修费、折旧费等补偿要求,或者有部分店铺因租期未到不能转租,统一进行某一业态改造就会受阻。

  三是安全环评问题不能集中解决。绝大部分老旧街区建筑久远,部分房屋年久失修,老建筑较多,存在较大安全隐患,尤其是消防和环评隐患。“消防验收这一关最难通过,改造成本甚至比新建还要高。环评也是大头,这两方面的标准都是按照新建标准要求的,老街区有这样那样的手续欠缺,就会影响整体进程。”刘振伟说。

  四是精准定位难。发展较好的地区寸土寸金,特色街区建设不仅要与城市整体规划相符合,要有自己的特色,但更需要考虑一个区甚至整个城市的整体规划。比如,老城区餐饮美食需求大,但仅以此定位,又过于宽泛,缺乏特色,而且很多老街区不便于停车和商品运输,不利于卫生清扫。如果发生火灾还容易产生拥堵,消防车进不去。此外,这些路段又是交通繁忙、商业繁荣之地,地下供水、供电、燃气等管道较多,一旦需要维修,障碍较大。

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